設檔案局 政權移交法制化

自由 20080404
記者蘇永耀/特稿

從公元兩千年首次政黨輪替,到八年後二次政黨輪替,相關政權移交作業並未形成法制化與制度化。沒有規則可以依循之下,加上選舉才剛落幕,移交的兩造常相互猜忌、指責;連買碎紙機也成新聞。民主法治工程,顯還尚待完備。

以美國為例,總統身兼國家元首與行政權,移交是一門大學問。就像台灣在八年前移交時,許多檔案及文件找不到的情況一樣;早期美國總統卸任,常常把包括重要文件、私人信件等攜出白宮,政府之後甚至還要花錢買回。

不過,一九五五年美國通過「總統圖書館法」,載明哪些是屬於總統文件,不能攜出。之後陸續通過「總統文件與資料保存法」、「總統文件法」等法,擴大規範包括直屬總統的行政單或職員經手的文件也必須列管。

除建立檔案,避免文件遺失外,一九六三年美國也首度通過「總統交接法」,提供交接補助金,其中兩成並可列秘密支出無需申報。公元兩千年並更擴大修法規範人員訓練、交接指南編製,以及與當選人陣營的諮商等要項。

至於雙首長制國家的法國,除各有屬於總統、總理的人員移交作業外,另一特色就是重視檔案的移交。法國設有軍事檔案局、外交檔案局及國家檔案局;這些檔案局都派有代表在各部會,而且是獨立運作,確保檔案的保存。

屬內閣制的德國,由於在選前在野黨即有「影子內閣」的設計,如果出現政黨輪替,哪一位接任那個重要閣員,事前即可得知,比較不容易出現政治空窗期。另外,德國也重視檔案文件的保存,並設立聯邦檔案管理局。

德國的聯邦檔案管理局是以獨立機關的設計方式,獨立自主負責掌理檔案政策、法規與管理制度的規劃以及保管聯邦及各邦所移交的檔案。近年來隨著電腦化及電子公文的流行,德國也訂定電子檔案的管理依據。

從民主國家的經驗可知,制度與慣例的形成,是政權移交的關鍵。

例如美國編製的「交接指南」,便有助於新政權人員有資料依據進入狀況,外界也有透明與公開的標準。另外,也應立法提供交接補助金或相關的政黨補助金。

台灣半世紀一黨獨大,兩千年的首度政黨輪替,當時還被戲稱為「口頭移交」或「良心移交」,未達民主標準。

其中,一些重要檔案無故流失,最為人詬病。無視檔案法第十三條:「公務員於職務移交或離職時,應將其職務上掌管之檔案連同辦理移交,並應保持完整,不得隱匿、銷毀或藉故遺失。」顯然在法制面,也尚難達到遏止的效果。

二次政黨輪替,說明兩黨都有執政的機會;在移交作業上應從展望未來角度,避免重蹈覆轍。尤其,相關的法制作業在立法院已「躺了許久」;朝野與其猜疑攻訐,還不如儘快建立制度面規範。


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