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從法律觀點談中美共同防禦條約之廢止
 
 
【陳啟迪】
美國總統卡特擅自廢止中美共同防禦條約，參議員高華德已在法院提起訴訟。由於此事關係我國權益，國人自感關切。陳啟迪先生此文，是從美國國內法和國際法觀點探討這件事。其論據和預測可能與我們的情緒感受和期望不一致。但是我們必須冷靜的了解事實真相，才能建設不幻想、不依賴的健康心理。(編者)一、前言今年(一九七九年)的十月十七日，位於美京華府之美國聯邦地方法院法官奧立佛．蓋許(Oliver Gasch)就卡特總統於去年十二月十五日片面宣佈欲於今年的十二月三十一日午夜十二時終止「中美共同防禦條約」此一舉動判決違憲。此判決曾引起很大反響。惟平心而論，目前仍無法預料其最後結果，蓋本案牽涉到廣泛的法律與政治因素，非一言兩語所能盡述，且卡特政府已決定上訴聯邦上級法院，因此惟有持之靜觀態度，察其變化。於此，本人謹願就所學針對本案所涉及之法律層面作一詳細之解析，冀以幫助讀者了解本案之全豹，即一方面從國際公法觀點暨美國之實踐探討美國外交政策之制訂與執行及其對廢約之態度，一方面則從美國聯邦憲法觀點探討美國總統是否有權廢止「中美共同防禦條約」，並從而預測美國聯邦最高法院所可能採取之行動。二、國際公法與美國外交政策之制訂與執行美國外文政策之制訂與執行是一個非常複雜之程序，而其中國際法是一個最重耍的領導因素。至於如何應用國際法於其外交政策，則吾人不能不注意隸屬於美國國務院之一個非常重耍而且體制相當龐大之「法律顧問室」。根據統計，自老羅斯福總統執政以降，除馬歇爾外，其他國務卿均是法學出身之學者或者是名律師。由此可見主管美國外交事務之國務院是如何重視法律。在法律顧問下，還有許多副法律顧問以及助理法律顧問。這些顧問分別掌理有關國際問題之法律工作。依據法令，這些顧問須向國務卿、國務院各部門，以及美國駐外使節提供各種法律上意見，對於美國外交政策之形成影響自屬非淺。根據國內學者杜衡之先生所著「據國際法展開對美外交」一文指出，法律顧問就如下問題所提供之法律上意見往往即被採為美國之外交政策。這些問題分別如次：(一)依國際法，某一外國政策之某一行為是否損害了美國，美國因而有權提出要求？(二)依國際法，美國之某一行為是否損害了某一外國，使那一國政府有權提出要求？(三)國務院或美國政府能否採取一項涉及國內法或國際法之措施？(四)一項政策目標之達成，如何能不牴觸國內法或國際法？

由於祇有法律工作者才能夠知道應依據何項法規或條約，使一項政策循合法途徑達成目標。因此這些顧問之意見被提出後，往往即被採為政策之一部份。且由於近代國際法問題日趨複雜，國務院亦常聘請各大學教授與該院之決策官員共商外交政策之許多問題。除此而外，參議院之外交委員會所屬各小組亦經常聘請外界專家撰寫有關專門問題之報告。凡此均足說明國際公法與美國外交政策之關係。三、美國國際關係法彙編既然國際法為美國外交政策之重要依據，則其國務卿以及所屬法律顧問、專家、學者必多方擴集國際法資料，依國際法原則，為美國之外交政策獻上計謀。於此有一本國際法巨著不容被忽視，那就是「美國國際關係法彙編」(Restatemen of the Foreign Relations Law of the United States)。查該著係「美國法律協會」(American Law Institute)於福特及洛見斐勒兩基金會之贊助下，經過十年的努力，於一九六二年出版。且經一九六四年及一九六五年兩次修訂後，於一九六五年出版第二版。

全書共分四部份，第一部份為「管轄」(Jurisdition)，第二部份為「承認」(Recognition)，第三部份為「國際協定」(InternationaI Agreements)，第四部份為「對外國人侵害之國家責任」(Responsibility of States for Injuries to Aliens)。由於美國法律協會之組成員均為美國法界之青英，包括具有領導地位之法官、律師、法律學教授、大學法舉院院長、以及州律師公會之主席，因此其所編纂之巨著也就備受重視。本彙編除包括美國國會之立法以及美國總統所簽訂之國際協定、條約外，還有國內外法院之判例，以及國際法庭之判例，內容豐富，實為研究美國外交政策及其國際法實踐(internationaI practice)之最佳資料。從這些學術論著可以了解並且預測美國之外交行為，進而為本國之外交對策立下正確方針。四、美國有關廢止條約之實施根據上著第三部份「國際協定」第五章「國際協定之修改、停止以及終止」之規定，國際法關於國際協定之終止原因計有七種，分別如次：(一)依協定之特別條款而終止；(二)因締約國雙方之同意而終止；(三)因締約國之敵對行為而終止；(四)因締約國一方之違約而終止；(五)因國家消滅而終止；(六)因領土移轉而終止；(七)因政府變更而終止。

至於何者有權終止條約或協定，依國際法原則，應由締約國之原締約人或政府機構為之。五、中美共同防禦條約之廢止根據上著第五章之規定，中美兩國於一九五四年所簽訂之共同防禦條約截至終止前並無該章第二項迄第七項之法定原因事實存在，因此美國政府不能引據上述六項規定為終止原因。惟有求諸該章第一項，即依「協定之特別條款」為之。依「中美共同防禦條約」第十條之規定：「本條約應無限期有效。任何一締約國得於廢約之通知送達另一締約國一年後予以終止。」因此美國政府依據該約之規定於廢約前一年照會我國政府而欲於今年十二月三十一日午夜終止該項條約。六、美國總統是否具有憲法權力廢止條約關於美國總統是否具有憲法權力，於沒有得到參議院之同意下廢止「中美共同防禦條約」，這是一項國內法問題，而與國際法無涉。這是一個很重要的法律概念。依據美國憲法第二條之規定，美國總統有權締結條約，惟須經參議院出席議員三分之二之批准。這種經行政機關簽訂，而由立法機關批准之條約，依同憲法第六條之規定為美國之最高法律。且依據同憲法第二條之規定，美國總統依法有執行法律之憲法義務，包括條約。至於廢約之憲法程序如何，則法無明文，因此議論紛紛。主要之爭論共分兩派。一派代表國會，另一派代表國務院。

代表國會之參議員高華德於其所著「中國與條約廢止」(China and the Abrogation of Treaties)一書中，認為憲法雖無明文規定，然條約之批准既需經參議院之同意，則邏輯上廢約也應經參議院之同意，特別是條約在美國具有法律上之效力。於是包括高華德在內之十五位保守派議員於去年十二月二十二日向美國聯邦地方法院提起本件訴訟，要求法院立下判決。而國務院之律師們則持相反意見，認為二十四年前當參議院批准該項條約，尤其是第十條有關廢止條約之條款時，即明白地賦與美國總──外交政策之最高決策人一項權力，亦即有權自行決定應否廢止該項條約。

既然本案引起一項嚴重的法律爭論，則吾人惟有求諸法制史，尋求過去美國就類似情形所表現之態度以及作法。根據一九七九年一月八日所出版之「美國新聞與世界報導」稱：遠自西元一八一五年起，歷任之美國總統曾先後至少十一次未經參議院之同意，廢除國際條約。這些條約主要與貿易及引渡逃犯有關，但未包括軍事條約。而美國國會亦曾運用其權力廢止條約。查第一項被國會廢止之條約是在一七九八年。是年，美國國會廢止了美法軍事聯盟條約。這是美國首次廢止之軍事條約。至於其他國際協定之廢止，則由總統與參議院共同為之。

對於上述各項廢約程序(或由總統、或由國會、或由國會與總統聯合為之)，迄至目前為止最高法院仍未作出任何判決說明何者方為正確合法之廢約程序。雖然聯邦地方法院法官蓋許對此問題之看法為美國總統應與國會聯合為之，然而由於本案迄今尚未進入確定階段，因此必須靜候聯邦最高法院之判決。七、美國聯邦地方法院之判決地方法院法官蓋許於其長達三十一頁之判決文指出：雖然卡特政府辯稱終止條約之決定是一項政治問題，法院不應介入。然而該法官卻避開這個問題不談，而從總統之憲法權限以及條約之廢除是否已依憲法所允許之方法為之。由於條約之廢除影響到國會於國際事務上所應扮演之角色，以及軍事條約之內涵牽涉到國會戰爭權之行使，因此總統非國際政策之唯一制定人。總統不能單獨廢除任何法律或條約，蓋兩者均為行政部門與立法部門共同行為(joint action)之產物。總之，條約之廢除權乃總統與國會之共有權(shared power)，除非得到國會之立法同意(legislative approval)，即參議員之三分之二或者參眾兩院之多數議員之同意，總統是不能單獨廢止條約的。其次預測美國聯邦最高法院對本案可能採取之行動。八、美國聯邦最高法院可能採取之行動依國際法理論，外交權包括對一個外國政府之承認，係一國之外在主權。其權源並非憲法，而為國際法。這是國家之本質，國家必然之附隨物，亦即國家存在之天賦權力。(見名國際法學者Willlam W. Bishop)所著國際法第三版第九十四頁至第九十六頁)。而依憲法理論，外交事務本係政治問題(Political matter)，依司法機關不受理政治問題僅受理法律問題(Judicial matter)之原則(見最高法院判例Marbury V. Madison)，最高法院可能視本案為政治問題而不受理本案。且該院立有很多先例，表示最高法院從不涉足國會與白宮間之爭論或衝突(見最高法院判例U. S. V. Curtiss Wright Export Corp.)，所以高華德等參議員所提之訴訟最後可能會遭受到聯邦上級法院不受理之判決，這是一項大膽預測。九、結論由於法律本身具有其高深之理論基礎，因此於此法治時代，若要知曉一國之國際行為以及其國內行為，惟有加強國際法以及各該國國內法之研究。本文即本此目的，就所學從法律觀點談「中美共同防禦條約」之廢止，也附帶希望藉此文喚起國人對於研究法律之興趣。(十一月十日於密蘇里大學法律研究所)

【1979-11-25/聯合報/02版/】