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【蔡季廷】 

　　近日，台灣兩大政黨針對「聯合國公投」案吵得不可開交之時，合併兩大黨提案的聲音也同時出現。部分人士亦主張，建議兩大黨各自撤回提案，不要再將公投當作選舉的鬥爭工具。筆者以為，兩黨在公投的提案方式，或是談論合併兩案的論述上，均已背離公民投票制度中，以人民主權為中心的宗旨。
　　依照台灣的公民投票制度來看，除修憲案的複決以及防禦性公投外，其餘的程序設計，都是以人民為主導程序的主體。更具體地說，公民投票法藉由將參政權與立法權合併交由人民行使，希望促進人民直接參與政策及法律議案的思辨，以活絡民主政治所不可獲缺的強健市民社會。在這樣的宗旨下，公民投票法才會規定一項公投提案必須通過多人連署的程序，不僅確保公投提案有被一定的人所知悉，也代表提案背後的連署團體，在法律上也具有一定的地位。因此，提案人如果要撤回已經通過連署的提案，必須要有一定的限制，否則可能產生提案人與第三人有利益交換的情形。瑞士法律即規定，公投提案的撤回，必須經過提案團體的多數議決，才有撤回的資格。
　　實際上，幾乎所有的公民投票法，都有允許撤回的規定。但允許撤回的目的，絕對不是為了政治上的策略性操作，而是為了促成立法機關與提案團體間相互的思辨與互動。因為，一項公投提案成案後，立法院仍有權力制訂與公投提案內容相同的法律。如立法院真的著手制定，提案團體與立法委員即可藉由公聽會等形式展開接觸，以對話討論法案的內容。一旦立法院與提案團體達成共識，提案團體即可撤回原提案，不僅可以節省相關成本，亦使得相關提案藉由立法三讀程序獲得更為充分的審議。換句話說，公投撤回的規定，本應是一種促進政府與人民公開對話的一種誘導機制。
　　可惜的是，在最近一連串的「聯合國公投」案的激烈爭辯，撤回公投似乎已被當作是政黨間用來相互喊價的政治操作手段。事實上，兩大黨的「聯合國公投」案，無論在程序的操作，或提案的內容上，不僅與前述的公投撤回制度宗旨大相逕庭，也暴露出目前公民投票法的缺陷。一方面，公民投票本是冀望政黨以外的團體來主導程序的進行，以真正補充代議制度的不足。但這一次的「聯合國公投」案均由政黨所發動，雖然有經過一定的連署程序，但參與連署的人民，在政治的操作下早已成為看不見的主體。
　　另方面，據公民投票法規定，投票權人總數二分之一以上的投票，且有效投票超過二分之一的同意，提案即獲通過。在此規定下，這一次兩大黨的「台灣入聯」與「中華民國返聯」公投可能均會獲得通過。此時，公民投票法的規範將有漏洞，因為該法並沒有規定兩個矛盾的公投提案均獲得通過時的處理方式。屆時，政府難道要同時以「台灣」與「中華民國」兩名義同時向聯合國提出申請嗎？但同一個土地上，又如何同時存在兩個看似矛盾主權呢？如參考瑞士規定，獲得多數票的公投提案視為單獨通過。但即便我們採納瑞士的規定，「聯合國公投」案是否可以在涉及主權名稱的部分一體適用，恐仍有爭議。在此情形下，討論公投提案的合併或撤回，必須是以審議上述高度爭議的議題為前提。否則，公投的結果只會進一步惡化目前分裂的認同，同時損及民主政治的品質。
　　筆者強調的是，依照現行公民投票法的精神，其乃是以「人民」作為程序主導權之主體。至於人民主權意志展現，絕不是只有在最後投票的那一剎那，而是人民在個別議題上，擁有比一般立法程序更多參與決策的機會。而兩大政黨在動員選民連署同時，應清楚了解各自政治責任，是為了幫助選民能有效參與公民投票的決策，非藉由操作提案、合併、或撤回「聯合國公投」的方式進行政治角力。因此，在目前的這場的公投角力戰中，我們必須回到最根本且一直被忽略的問題，亦即，不論是執政黨或是在野黨都應重新自省：誰是這場公民投票的主角？誰的主權才是這場公民投票的主角？（作者為美國康乃爾大學法學博士候選人）